Le ecoassoluzioni nell’era renziana.

Cagliari, spiaggia del Poetto, testimonianze della “civiltà”

Ancora forti critiche sulla scomparsa di fatto di numerosi reati contravvenzionali ambientali determinata dalla nuova normativa sui delitti ambientali, la legge 22 maggio 2015, n. 68.

Un aspetto rimasto finora in secondo piano rispetto a quelli di più immediata visibilità (es. il disastro ambientale “abusivo”), ma certamente non secondario.

Dopo le considerazioni fortemente negative di  Giuseppe Aiello, ufficiale di polizia giudiziaria impegnato sul campo come comandante della Polizia locale di Lioni (AV), ne parlano approfonditamente Gianfranco Amendola, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Civitavecchia, uno dei padri del diritto ambientale in Italia, e Stefano Maglia, docente universitario e autore di numerose pubblicazioni di diritto ambientale.

Purtroppo, la nuova disciplina sui delitti ambientali contiene poche luci e troppe ombre e, unitamente alla depenalizzazione strisciante dei reati ambientali, appare far parte di un unico disegno finalizzato a depotenziare la difesa efficace dell’ambiente e della salute pubblica mediante norme penali.

Proprio il contrario di quanto sarebbe necessario.

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

Maracalagonis, Baccu Mandara, cartello sequestro preventivo

dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 20 luglio 2015

Ecoreati: primi appunti sulla nuova procedura di eliminazione delle contravvenzioni previste dal d. lgs 1526. (Gianfranco Amendola)

Il quadro generale.

Le nuove disposizioni contenute nella (nuova) parte sesta-bis, aggiunta al D. Lgs 152/06 dall’art. 1, comma 9 della legge 68/2015, consentono di “eliminare” alcune contravvenzioni1 previste dal TUA attraverso un procedimento di regolarizzazione modellato sulla falsa riga di quanto disposto per le contravvenzioni relative alla tutela della salute dei lavoratori (art. 20 e segg. D. Lgs 19 dicembre 1994, n. 758, espressamente richiamato dal T.U. n. 81/2008); e cioè attraverso il rilascio di una prescrizione che ha lo scopo, appunto, di “eliminare la contravvenzione accertata”, con la concessione di un termine entro cui adempiere ed ottenere così, dopo l’adempimento, la estinzione della contravvenzione attraverso il pagamento di un quarto del massimo dell’ammenda.

Ciò spiega anche l’uso di alcuni termini che hanno un senso per la normativa sui lavoratori ma non per quella ambientale: ad esempio, nel nuovo art. 318-ter, il riferimento ad un “organo di vigilanza nell’esercizio delle funzioni di p.g. di cui all’art. 55 c.p.p. ..” (che poi viene chiamato “organo accertatore”), che, nella normativa sui lavoratori è il servizio SPRESAL della ASL (che ha funzioni tecniche e funzioni di p.g.) ma che risulta indefinito e generico nella normativa ambientale del D. Lgs 152/06, dove spesso si parla di “autorità competenti” le quali, tuttavia, non hanno funzioni di p.g. Tanto è vero che l’art. 318-ter aggiunge anche “ovvero la polizia giudiziaria”. E, nella stessa logica, si spiega l’aggiunta, nell’art. 318-ter, comma 1, secondo cui la prescrizione della p.g. deve essere “asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente per la materia trattata”.

Per maggiore chiarezza, sembra opportuno, a questo punto, inserire uno specchietto di confronto tra le due normative:

Appare, in sostanza, evidente che il legislatore non ha tenuto conto delle notevoli differenze tra le due discipline sia in relazione ai soggetti cui compete l’applicazione della procedura (specializzati per la tutela dei lavoratori, non specializzati per l’ambiente) sia in relazione alla struttura delle norme (precise e dettagliate per la tutela dei lavoratori, molto generiche e, spesso, di difficile comprensione quelle ambientali); con l’aggravante che le aggiunte inserite nella procedura per le contravvenzioni del D. Lgs 152/06, per la imprecisione e la genericità dei termini usati, contribuiscono a complicarla, con ulteriori difficoltà di applicazione.

Ciò premesso, si noti che la procedura in esame porta a tre il numero delle possibilità offerte a chi commette una contravvenzione del TUA di “chiudere” il procedimento senza conseguenze penali: si aggiunge, cioè, alla possibilità di oblazione, quasi sempre ai sensi dell’art. 162-bis c.p. trattandosi per la maggior parte di contravvenzioni punite con pena alternativa; ovvero alla causa di non punibilità per tenuità del fatto introdotta dal D. Lgs 16 marzo 2015, n. 28 . E pertanto, occorre delimitarne i rispettivi ambiti di applicazione onde evitare confusione e sovrapposizione.

Il che è particolarmente complicato proprio con riferimento alla tenuità del fatto. Il D. Lgs n. 28/2015, infatti,esclude la punibilità, per quel che interessa in questa sede, quando “per le modalità della condotta e per l’esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell’articolo 133, primo comma, l’offesa e’ di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale”.

La procedura in esame (legge 68/2015), invece, si applica alle ipotesi contravvenzionali in materia ambientale previste dal presente decreto (D. Lgs 152/06) che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche (art. 318-bis).

Se, quindi, si vogliono coordinare queste 3 strade “depenalizzanti” appare evidente che quella della legge 68 (in esame) – la quale estingue il reato con il pagamento di un quarto del massimo dell’ammenda- si applica alle contravvenzioni del TUA che non hanno cagionato danno o pericolo concreto attuale …. ; quella del D. Lgs. 28 – che, senza richiedere versamenti di denaro, esclude la punibilità – si applica alle contravvenzioni del TUA che hanno cagionato una offesa di particolare tenuità (per l’esiguità del danno o del pericolo); mentre, quella dell’art. 162-bis – che estingue il reato con oblazione pagando la metà del massimo dell’ammenda- può applicarsi a tutte le altre, ricorrendone i presupposti (soprattutto non devono permanere conseguenze dannose o pericolose del reato eliminabili da parte del contravventore); ma può essere respinta “avuto riguardo alla gravità del fatto”.

Prescindiamo pure dalla razionalità di questo quadro che, molto probabilmente, risente della circostanza che il D. Lgs sulla particolare tenuità è stato promulgato quando il DDL poi sfociato nella legge n. 68 si trovava in dirittura di arrivo; e per questo non ne ha tenuto conto.

Comunque, in estrema sintesi, si possono riscontrare 3 diverse graduazioni di gravità: a) nessun danno o pericolo (legge 68); b) offesa di particolare tenuità (D. Lgs 28); c) eliminazione conseguenze dannose o pericolose e fatto non grave (art. 162-bis c.p.p.).

Tuttavia, a questo proposito, vale la pena di notare subito un elemento discordante con questo quadro. Infatti, l’art. 318-septies, comma 3 parla di eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione come possibile contenuto della prescrizione che l’organo di vigilanza impartisce (ai sensi dell’art. 318-ter, comma1); precisando che se la eliminazione di tali conseguenze avviene con modalità diverse da quelle indicate nella prescrizione, non si applica più la procedura in esame ma si può applicare quella dell’oblazione ex art. 162-bis c.p. (con il pagamento della metà del massimo). Trattasi di disposizione ricalcata pedissequamente sull’art. 24, comma 3 del D. Lgs n. 758/1994 in materia di sicurezza del lavoro senza tener conto che, salvo quanto diremo appresso, la procedura in esame (legge n. 68), a differenza del D. Lgs 758, dovrebbe riguardare solo le contravvenzioni che non hanno provocato conseguenze dannose o pericolose (“danno o pericolo concreto ed attuale…..”).

Domus de Maria, Chia, preparazione spot pubblicitario sulle dune (anni ’90 del secolo scorso)

Le contravvenzioni del D. Lgs 152/06 che possono essere “eliminate”.

Come già rilevato, la procedura in esame (legge 68/2015), invece, si applica alle ipotesi contravvenzionali in materia ambientale previste dal presente decreto (D. Lgs 152/06) che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche (art. 318-bis).

Senza addentrarsi, in questa sede, in approfondimenti sui reati di danno, di pericolo, ecc., sembra abbastanza evidente che ci si voglia riferire alle tante contravvenzioni di pericolo astratto, senza danno all’ambiente 2 o con pericolo solo potenziale, e cioè a quelle comunemente chiamate di tipo “formale”, previste dal D. Lgs. 152/06, come già evidenziato in dottrina 3. In sostanza, quindi, soprattutto in caso di assenza di autorizzazione o titolo abilitativo; ma potrebbe anche trattarsi di inosservanza di prescrizioni.

Si tratta, in altri termini, di quei casi in cui la Cassazione evidenzia che “la lesione, vale a dire la realizzazione dell’offensività della fattispecie criminosa è integrata, a ben guardare, dalla condotta stessa, che ontologicamente è di per sé idonea a pregiudicare il bene giuridico protetto; il centro ermeneutico è, invero, l’identificazione del bene giuridico tutelato dalla fattispecie penale, che …..è la funzione di controllo della pubblica amministrazione esercitata attraverso i titoli abilitativi. È del tutto evidente, infatti, che se il soggetto che riceve un titolo abilitativo lo trasgredisce perché le caratteristiche materiali della sua attività avrebbero potuto giustificare un titolo abilitativo di contenuto diverso….la funzione di controllo delle attività recanti effetti esterni sull’ambiente e sulla collettività a esso connessa viene comunque pregiudicata, poiché viene svuotato l’effetto giuridico del titolo abilitativo dalla condotta, non solo contra legem, ma anche asociale – nel senso di non incline a rispettare i meccanismi di gestione collettiva delle varie attività -, che consiste in una disapplicazione “autonoma” del titolo abilitativo stesso” 4.

Tuttavia, una volta precisato che questa condizione (assenza di danno o pericolo concreto ed attuale per l’ambiente) certamente sussiste per i reati cd. “formali” che non modificano la realtà materiale, resta da capire se ogni modificazione, anche minima, di questa realtà, possa essere considerata automaticamente danno o pericolo concreto ed attuale per l’ambiente. Si pensi, ad esempio, ad un deposito incontrollato di qualche pneumatico usato in pochi metri quadrati, tale da poter essere rimosso immediatamente e che non ha provocato alcuna alterazione dell’ambiente. Si tratta del caso in esame ovvero di fatto di particolare tenuità? Probabilmente il legislatore, quando ha scritto questa parte del DDL, dava per scontato che un caso del genere dovesse rientrare nella nuova disciplina; anche perché, come abbiamo detto, certamente non sapeva che sarebbe stato emanato ,il D. Lgs n. 28 del 2015 sulla particolare tenuità. E, sempre probabilmente, pur se ha ricalcato una formula infelice dalla normativa infortuni, è a casi del genere che pensava quando, nell’ art. 318-septies, comma 3, parla di eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione. Sembra, cioè, ritenere che la presenza di conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione non sia contraddittoria rispetto al presupposto dell’assenza di danno o pericolo concreto ed attuale per l’ambiente.

Il che, diciamo la verità, sarebbe anche la conclusione più razionale e veloce per eliminare l’illecito.

Tuttavia, appare altrettanto evidente che una simile “apertura” deve essere valutata, caso per caso, con molta cautela, in quanto l’assenza di danno o di pericolo concreto ed attuale sembra essere condizione tassativa che non ammette deroghe, neanche in caso di danno o pericolo minimo per l’ambiente; in caso contrario, infatti, si creerebbe una evidente contraddizione di sistema, visto che è stata introdotta una speciale causa di non punibilità proprio per i casi di particolare tenuità.

Sardegna, dune e ginepri sul mare

La prescrizione da impartire e le misure atte a far cessare il pericolo.

Ai sensi dell’art. 318-ter, comma 1, “allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di p.g….., ovvero la polizia giudiziaria impartisce al contravventore un’apposita prescrizione asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata, fissando per la regolarizzazione un termine non superiore al periodo di tempo tecnicamente necessario” (prorogabile, per una sola volta, per non più di 6 mesi).

La prescrizione ha, quindi, il compito di eliminare, attraverso la regolarizzazione, la contravvenzione ed è un obbligo (“impartisce”) della p.g.

“Eliminare la contravvenzione” dovrebbe significare eliminare l’antigiuridicità ma non può significare eliminare danno o pericolo perché, se c’è danno o pericolo per l’ambiente, manca il primo presupposto per l’applicazione della procedura. Nè contrasta con questo assunto la previsione che “con la prescrizione l’organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose” (art. 318-ter, comma 3). Ci si riferisce, infatti, a situazioni non di danno nè di pericolo concreto ed attuale, bensì a situazioni di pericolo potenziale connesse con la contravvenzione accertata.

E, quindi, in caso, ad esempio, di attività di gestione di rifiuti non autorizzata che non ha arrecato danno o pericolo all’ambiente, la prescrizione serve a regolarizzare (termine usato dalla legge) la situazione imponendo di richiedere l’autorizzazione; ma è necessario anche imporre una specifica misura atta ad impedire la prosecuzione di una attività potenzialmente pericolosa (in quanto non autorizzata) fino, appunto, alla regolarizzazione.

Deve, tuttavia, trattarsi di una contravvenzione “eliminabile” con una prescrizione. Di regola, infatti, se il reato commesso non è più regolarizzabile perché ormai consumato, non possono esserci prescrizioni. La contravvenzione, cioè, non si può “eliminare” e non ci può essere una “regolarizzazione” ai sensi della legge n. 68.

In sostanza, quindi, sembra che l’ambito di azione della nuova procedura sia soprattutto quello delle attività non autorizzate che non abbiano provocato danno o pericolo concreto all’ambiente. In questi casi, infatti, è ipotizzabile una regolarizzazione attraverso la prescrizione di richiedere ed ottenere il prescritto titolo abilitativo, con la misura, nel frattempo, di sospendere l’attività abusiva.

Resta da capire che cosa intende l’art. 318-ter, comma 1, quando prevede che la prescrizione impartita dalla p.g. o dall’organo di vigilanza sia “asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata”. Sembra, infatti, trattarsi di asseverazione “tecnica” di modo che ci si dovrebbe riferire all’organo istituzionalmente preposto alle indagini tecniche connesse con la materia ambientale; e cioè all’ARPA. Ma, francamente, non ci sembra che, di regola, ci sia bisogno di alcuna asseverazione tecnica per prescrivere ad una attività abusiva di richiedere l’autorizzazione5.

A nostro sommesso avviso, pertanto, nonostante la lettera della legge, non resta che considerare questa asseverazione non obbligatoria ma eventuale, qualora ci fossero risvolti tecnici da considerare nell’impartire la prescrizione di regolarizzazione; ad esempio, nella qualificazione di uno scarico tramite indagini “tecniche”, ovvero nella interpretazione di una prescrizione tecnica che si assume violata.

Resta, comunque, il fatto che questa fase centrale della nuova procedura, certamente non semplice e non chiara, collegata alla conoscenza ed all’interpretazione di una normativa non semplice e non chiara (oltre che soggetta a cambiamenti continui) quale quella del D. Lgs 152/06, è interamente affidata dalla legge alla p.g. che, salvo casi particolari  6, non ha alcuna specializzazione in questa materia. E, se pure è vero che, ai sensi dell’art. 318-ter, comma 4, “resta fermo l’obbligo dell’organo accertatore di riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione… “, è anche vero che ciò avviene dopo, quando la p.g. dovrebbe già aver qualificato il fatto ed imposto la prescrizione. Anzi, se è il p.m. ad acquisire per primo la notizia di reato deve darne comunicazione all’organo di vigilanza o alla polizia giudiziaria affinchè mettano in moto la procedura in esame (art. 318-quinquies).

Tuttavia, a questo proposito, si deve notare che la notizia di reato viene, comunque, iscritta nel registro del P.M. anche se il procedimento per la contravvenzione resta sospeso fino alla conclusione dell’iter. E, soprattutto che, nonostante la sospensione, resta ferma la facoltà del P.M. di richiedere l’archiviazione, assumere prove, compiere atti urgenti e richiedere un sequestro preventivo (art. 318-sexies). Il che, come è evidente, può portare a conclusioni totalmente difformi rispetto all’operato della p.g.

E’, pertanto, auspicabile che per tutti i casi di qualche complessità, vi sia sin dall’inizio un contatto della p.g. con la Procura competente per territorio e che sia la stessa Procura a dare istruzioni preventive generali alla p.g. con relativi protocolli.

San Vincenzo, attività edilizia sulle dune

Il procedimento di regolarizzazione. Conclusione.

Non sembra che, una volta fatti questi chiarimenti, la procedura in esame presenti particolari difficoltà di comprensione. Tanto più che, come abbiamo visto, è quasi identica a quella prevista dal D. Lgs. 758, sopra riportato e già da tempo collaudato: la p.g. vigila sull’adempimento del,la prescrizione e, se ciò avviene, ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa una somma pari al quarto del massimo dell’ammenda (cui consegue la richiesta di archiviazione del P.M.), altrimenti segnala al P.M. l’inadempimento, con le conseguenze di legge.

Si deve notare, a proposito dell’adempimento, che, se esso consiste, come sembra essere di regola, nella regolarizzazione con autorizzazione, il contravventore può garantire solo la presentazione della richiesta in quanto il rilascio dell’autorizzazione dipende esclusivamente dalla P.A.

Probabilmente è a questo che si riferisce la disposizione, secondo cui “in presenza di specifiche e documentate circostanze non imputabili al contravventore che determinino un ritardo nella regolarizzazione, il termine può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un periodo non superiore a sei mesi, con provvedimento motivato che e’ comunicato immediatamente al pubblico ministero. “ (art. 318-septies, comma 3).

C’è solo da dire ancora una volta che, se pure è vero che questa procedura nel settore del lavoro ha dato ottimi risultati 7, è anche vero che, a nostro sommesso avviso, non doveva e non poteva essere trasposta praticamente identica e senza alcuno sforzo di adattamento ad un settore totalmente diverso per tipo di contravvenzioni, organi competenti e specializzati ecc .8  Tanto più quando se ne limita l’ambito, del tutto genericamente, alle sole contravvenzioni che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno all’ambiente, lasciando, di fatto, alla p.g. di capire quali sono; e senza neppure considerare, ad esempio, che i danni all’ambiente, di solito, si evidenziano non immediatamente ma a distanza di tempo.

Insomma, a nostro sommesso avviso, in attesa di una vera riforma dei reati ambientali (delitti e contravvenzioni), è opportuno limitare al massimo l’applicazione della nuova procedura onde evitare che essa complichi, invece di semplificare il già scosceso terreno della normativa ambientale.

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1 Anche se il titolo della parte sesta-bis parla di “disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale”, in realtà, tutti gli articoli di legge si riferiscono solo alle contravvenzioni.

2 Anche se si parla di danno o pericolo di danno alle risorse ambientali,urbanistiche o paesaggistiche, questo non significa che possa rientrare nell’ambito della procedura in esame anche un danno lieve all’ambiente in quanto, nella stessa legge, basta leggere le definizioni dei delitti di “inquinamento ambientale” e di disastro ambientale” per comprendere che un danno o un pericolo di vasta portata, addirittura alle risorse ambientali costituisce, di per sé, delitto.

E, comunque, dovrebbe rientrare nell’ambito della non punibilità per tenuità dell’offesa.

3 VERGINE, I nuovi delitti ambientali: a proposito del ddl n. 1345 del 2014, in Ambiente e sviluppo 2014, n. 6, pag. 450 annota criticamente (con riferimento al DDL) che, scrivendo queste norme, il legislatore “pensava a quelle, tante, contravvenzioni solo formali….” . Nello stesso senso, cfr. RAMACCI, Prime osservazioni sull’introduzione dei delitti contro l’ambiente nel codice penale e le altre disposizioni della legge 22 maggio 2015 n. 68, in www.lexambiente.it, 8 giugno 2015 il quale ritiene che “l’ambito di applicazione sarà limitato ai casi di minor rilievo, come le violazioni meramente formali…”

4 Cass. pen., sez. 3, 10 febbraio 2015, n. 10732, Calaon in tema di inosservanza di prescrizioni dell’autorizzazione per stoccaggio di rifiuti superiore ai limiti autorizzati ma senza alcun pericolo o danno per l’ambiente. nello stesso senso, cfr. anche, tra le tante, ID. 14 marzo 2007, n. 15560 ove si evidenzia che “non assume rilievo l’idoneità della condotta a recare concreto pregiudizio, il bene protetto dalla norma dovendosi ritenere quello strumentale al controllo amministrativo”

5 Meglio sarebbe stato richiedere l’intervento dell’ARPA per verificare la reale assenza di danno o pericolo per l’ambiente

6 Occorre evidenziare che, in tema di reati ambientali, possono considerarsi corpi specializzati di p.g. solo il NOE dei Carabinieri ed il Corpo Forestale dello Stato (in via di scioglimento)

7 Cfr. RAMACCI, op., loc. cit.

8 In dottrina, per alcune prime osservazioni critiche su questa nuova procedura cfr. AIELLO, L’altra faccia della legge n. 68/2015 sugli ecoreati: il disastro dell’eliminazione delle contravvenzioni in materia ambientale, almeno l’80% dei reati contravvenzionali buttato nella spazzatura, in www.lexambiente.it, 2 luglio 2015

Castagneto Carducci, Marina di Donoratico, lavori in corso

dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 21 luglio 2015

Prime considerazioni in merito alla nuova Parte VI-bis, D.L.vo n. 152/2006. (Stefano Maglia)

La nuova Parte VI-bis, D.L.vo n. 152/2006, introdotta dalla L. 22 maggio 2015, n 68 1, reca la “Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale”.

Tale Parte VI-bis si compone di sette articoli (artt. 318-bis-318-octies), recanti una specifica procedura di estinzione agevolata di taluni reati ambientali, avente ad oggetto in particolare le ipotesi contravvenzionali previste dal D.L.vo n. 152/2006, che “non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette”. Sostanzialmente si tratta, dunque, di tutte le numerose contravvenzioni di natura formale contenute nel T.U.A. 2.

In primo luogo, relativamente alle norme sopra richiamate si registrano alcuni contributi dottrinali, fra i quali si segnala in particolare la Relazione n. III/04/2015 della Corte di Cassazione (Ufficio del Massimario, Sez. Penale) 3, con cui si evidenzia innanzitutto che le nuove disposizioni replicano il meccanismo di estinzione degli illeciti mediante adempimento delle prescrizioni impartire e pagamento di somma determinata a titolo di sanzione pecuniaria, contenuto nel D.L.vo 19 dicembre 1994, n. 758 4 in tema di disciplina sanzionatoria del lavoro. La medesima Relazione mette in luce che potrebbero sorgere dubbi interpretativi legati al fatto che “la norma [art. 318-bis, comma 1] fa menzione solo delle “ipotesi contravvenzionali”, sebbene nella intitolazione della nuova parte sesta-bis si parli anche di illeciti amministrativi; inoltre, si tratterà di verificare la possibile estensione della disciplina estintiva a contravvenzioni non contemplate nel codice dell’ambiente, ma ricomprensibili nella “materia ambientale””.

I principali dubbi interpretativi che emergono dalla lettura delle norme in esame possono essere sintetizzati come segue:

1. obbligatorietà o meno per gli organi competenti di procedere alla prescrizione ai sensi dell’art. 318-ter, D.L.vo n. 152/2006?
2. quale corretta individuazione degli organi deputati ad impartire la prescrizione al contravventore?
3. esiste una sorta di “diritto di interazione” in capo a colui riceve la prescrizione ai sensi dell’art. 318-ter?

Con riferimento al primo punto, occorre premettere che l’art. 55, c.p.p. prescrive che “La polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale. Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria”. Le funzioni di P.G. sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria, come identificati dal successivo art. 57.

Potrebbero sorgere dubbi circa l’obbligatorietà o meno, per gli organi di vigilanza e per la polizia giudiziaria, di procedere all’impartizione della prescrizione ai sensi del comma 1, art. 318-ter, D.L.vo n. 152/2006: l’opinione di taluni 5 è che tale procedura – così come accade per le violazioni in materia antinfortunistica – non sia obbligatoria, in quanto in nessuno dei nuovi articoli è prevista tale indicazione. Tutt’al più, si potrà configurare un vero e proprio “obbligo” solo qualora il P.M. ne faccia espressa richiesta agli organi competenti. A parere di chi scrive, invece, a partire dalla formulazione letterale della norma (si pensi, ad esempio, al verbo “impartisce”, utilizzato al tempo indicativo nel comma 1 dell’art. 318-ter), si possa ricavare l’obbligatorietà dell’applicazione dello strumento in commento. A ciò si aggiunga che, qualora si dovesse opinare diversamente, si potrebbero creare situazioni di disparità di trattamento, ad esempio a fronte di due identiche contravvenzioni comminate nei confronti di soggetti diversi, per le quali solo in un caso è stata avviata la procedura.

Sul punto, è stato correttamente osservato che i nuovi adempimenti ex Parte VI-bis sono “obbligatori per tutti, essendo previsto che “Con la prescrizione l’organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose”” 6. Ciò significa che “dopo avere accertato il reato contravvenzionale e verificato che non sia stato cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno all’ambiente, l’organo di vigilanza, che riveste la qualifica di P.G. e che ha accertato il reato, deve dare le prescrizioni, stabilire il tempo entro cui provvedere, far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose e finalmente dare la comunicazione di reato all’A.G.”.

Gabbiano reale mediterraneo (Larus michahellis)

A conforto di tale tesi si segnala, peraltro, che la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Trento, con Circolare n. 09/2015 del 4 giugno 2015 7, ha evidenziato che, avendo riguardo alla finalità delle norme in parola, “la procedura è da attivare senz’altro laddove l’illecito come accertato possa essere rimosso negli effetti, attraverso la regolarizzazione imposta al trasgressore [articolo 318-ter, comma 1]. In altri e decisivi termini, la procedura prescrizionale dovrà essere seguita allorquando il comportamento fattivo del trasgressore consenta la rimessa in pristino dello stato originario dei luoghi”. Sempre con riferimento a tale Circolare non si comprende invece come, a fronte di reati formali, quali sono le “ipotesi contravvenzionali in materia ambientale” costituenti l’ambito applicativo della Parte VI-bis (si pensi, ad esempio, alla fattispecie costituita dallo svolgimento di un’attività di gestione di rifiuti non autorizzata), sia configurabile una “rimessa in pristino dello stato originario dei luoghi”: ciò a maggior ragione alla luce del fatto che, per quanto attiene la materia ambientale, la rimessione in pristino è da declinarsi come ripristino dello stato dei luoghi.

In merito, si riporta la posizione della Polizia Municipale di Torino, che con propria Circolare n. 63/2015 8 ha rilevato che “Le disposizioni introdotte, rubricate dall’articolo 318 bis all’articolo 318 octies sono … cogenti per la polizia giudiziaria (ma anche per l’organo di vigilanza, in senso lato, nell’esercizio di funzioni di p.g. ex art. 55 del codice di rito) allorquando accerti una delle ipotesi di reato in questione, poiché, allo scopo di eliminare la contravvenzione, la stessa impartisce al contravventore una apposita prescrizione “… asseverata tecnicamente …”, altresì “… fissando per la regolarizzazione un termine non superiore al periodo tecnicamente necessario…”, eventualmente e motivatamente prorogabile”.

Sul punto è stato altresì evidenziato che, a prescindere dall’obbligatorietà o meno della prescrizione ex art. 318-ter, “l’attivazione della procedura di estinzione non sottrae l’organo accertatore dall’obbligo di riferire la notizia di reato, ai sensi dell’articolo 347 cod. proc. pen., al pubblico ministero (art. 318-ter, comma 4), che può comunque svolgere atti urgenti di indagine e assumere probe mediante incidente probatorio (art. 318-sexies, comma 3)” 9.

Ancora, a tal proposito è stato rilevato che “il termine organo di vigilanza, utilizzato al comma 1, viene sostituito in l’organo accertatore, facendo quindi rafforzare l’idea che chi interviene ad accertare il reato debba poi procedere direttamente, senza possibilità di delega, ad assicurare gli adempimenti neo introdotti con la L. 68/2015 (prescrizioni, verifica adempimento)” 10.

Ai fini di cui alla presente trattazione è altresì possibile, essendo le norme contenute nella nuova Parte IV-bis, D.L.vo n. 152/2006 ispirate all’analogo meccanismo previsto dal D.L.vo n. 758/1994 in tema di disciplina sanzionatoria del lavoro, operare un rimando all’elaborazione giurisprudenziale esistente sul punto. Ad esempio, con sentenza n. 5864 del 17 febbraio 2011 la Corte di Cassazione (Sez. III Penale) ha stabilito che quello contenuto negli artt. 19-24, D.L.vo n. 758/1994 costituisce un particolare procedimento ad opera dell’organo di vigilanza, quale attività di polizia giudiziaria, che precede quello penale ovvero si innesta in esso come una parentesi incidentale che ne comporta la sospensione: pertanto, “nel comunicare al pubblico ministero la notizia di reato, l’organo di vigilanza può – ma non deve – impartire al contravventore un’apposita prescrizione per eliminare l’infrazione accertata e, verificata la conformazione ad essa, ammette il contravventore all’oblazione in sede amministrativa … Il fatto che l’organo di vigilanza non impartisca alcuna prescrizione di regolarizzazione, tuttavia, è un’ipotesi possibile e legittima e non condiziona affatto l’esercizio dell’azione penale”. Nello stesso solco s’inserisce la successiva sentenza n. 26758 del 12 luglio 2010 della medesima Sezione Penale della Suprema Corte, che conferma che “la prescrizione può – non necessariamente deve – essere impartita dall’organo di vigilanza il quale può determinarsi a non impartirne alcuna … non c’è alcun “diritto” del contravventore a ricevere la prescrizione di regolarizzazione dell’organo di vigilanza … Egli è comunque tenuto a “regolarizzare”, ossia a rispettare, le norme di prevenzione in materia di sicurezza e di igiene del lavoro – anche se alla prescrizione di legge non si aggiunga la prescrizione dell’obbligo di vigilanza di rispettarla adottando in particolare “specifiche misure”: ma in ogni caso egli, ove abbia “regolarizzato” adottando misure equiparabile a quelle che l’organo di vigilanza avrebbe potuto impartirgli con la prescrizione di regolarizzazione, può comunque chiedere al giudice di essere ammesso all’oblazione in misura ridotta”. Tuttavia, occorre segnalare la più recente sentenza n. 3694 del 9 marzo 2012, con cui le Sezioni Unite della Cassazione Civile hanno da ultimo stabilito che “In materia di sicurezza ed igiene del lavoro, la prescrizione di regolarizzazione impartita dall’organo di vigilanza ex art. 20 11 del d.lgs. n. 758 del 1994 … non è un provvedimento amministrativo, ma un atto tipico di polizia giudiziaria, non connotato da alcuna discrezionalità, neppure tecnica, ed emesso sotto la direzione funzionale dell’autorità giudiziaria ex art. 55 cod. proc. pen.”.

Sovana, Tomba etrusca della Sirena (III-II sec. a. C.)

Per quanto attiene la seconda problematica, si segnala che, con la Circolare sopra citata, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Trento ha rilevato come la nuova procedura imponga, fra l’altro, un’attenta e puntuale attività di coordinamento, “che vede come snodo centrale la nostra Sezione di PG Ambiente, idonea ad assicurare il raccordo tra tutti i soggetti operanti nel settore. Sarà tale Sezione ad essere formalmente destinataria delle informative provenienti dagli organi di vigilanza”. In particolare, l’attività di segnalazione della prescrizione deve essere improntata, secondo la Procura di Trento, ai principi ed alla disciplina organizzativa contenuta nel citato D.L.vo n. 758/1994 in tema di prescrizioni in materia antinfortunistica. Sarà inoltre necessario individuare correttamente l’organo che provvede alle prescrizioni: a tal proposito, nella Circolare in esame si legge che “è estremamente improbabile che tale organo possa ravvisarsi in una delle nostre Sezioni, anche perché le prescrizioni devono comunque essere asseverate tecnicamente da ente specializzato in materia 12”. Ancora, occorrerà che “quando una fattispecie contravvenzionale venga apprezzata d’iniziativa da una delle nostre Sezioni, questa si raccordi con gli organi di vigilanza operanti in materia o con la polizia giudiziaria specializzata”: il riferimento, in particolare, è al Corpo Forestale della Provincia e dello Stato, ai NOE dei Carabinieri, ad APPA, ecc.. Lato pratico, stante il fatto che le contravvenzioni possono essere accertate e le prescrizioni impartite da diversi soggetto, si pone la necessità di armonizzare le modalità di ricezione della notizia di reato. A tal fine, secondo la Procura di Trento tutte le prescrizioni dovranno essere veicolate presso la Sezione di P.G. della Procura della Repubblica, alla quale spetterà un compito di coordinamento e di rimessione al P.M. all’esito della procedura di regolarizzazione ovvero, in difetto, in caso di mancata regolarizzazione.

Sullo specifico tema della necessità che la prescrizione sia asseverata tecnicamente da parte dell’ente specializzato competente nella materia trattata (art. 318-ter, comma 1), la Circolare della Procura di Trento rileva che “quando a procedere è la polizia giudiziaria non specializzata, è necessario che questa si coordini con gli organi tecnici operanti in materia ovvero con altri organi di polizia giudiziaria “specializzata””. Ad ogni modo, tale asseverazione pare discendere dalla peculiarità della materia trattata, ossia quella ambientale (nel D.L.vo n. 758/1994 non vi è traccia di tale previsione). A tal proposito è stato osservato che “L’asseverazione tecnica … nel caso in ispecie sembra evocare l’intervento dell’ARPA, piuttosto che dell’ISPRA, in forza dell’attribuzione di competenze in tal senso prevista ex artt. 2 e 1 del D.L. n. 496/1993” 13. Ancora, nella già richiamata Circolare n. 63/2015 del Corpo di Polizia Municipale della Città di Torino si legge che nei casi di particolare complessità occorrerà richiedere “l’intervento di personale di altro ente specializzato e competente nella materia trattata (a titolo meramente esemplificativo: ASL, ARPA, VVF, altro), dunque dotato delle cognizioni tecniche necessarie all’asseverazione delle prescrizioni che saranno eventualmente imposte”.

Inoltre, è stato sottolineato che “in alcune Regioni, come la Lombardia, i tecnici dell’Arpa non hanno la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria, sicché le procure della Repubblica, nell’impossibilità di affidare alcune tipologie di accertamenti direttamente all’Arpa, chiedono al nucleo operativo ecologico dei Carabinieri di integrare e di supportare le attività dei funzionari tecnici. In conseguenza di ciò, gli ufficiali del Noe si trovano nella condizione di dovere accompagnare i funzionari Arpa, chiamati a effettuare accertamenti prettamente tecnici, con connesse attività proprie esclusivamente della polizia giudiziaria, al fine di validarli con la loro presenza, in funzione della loro qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria, che – viceversa – i funzionari Arpa non possiedono” 14.

Cinciallegra (Parus major, foto di Stefano Bottazzo)

Taluni Autori hanno altresì rilevato, in relazione alle problematiche che in concreto potranno derivare dall’applicazione delle nuove disposizioni di legge, che “ora si fonda tutto sulla inoffensività della condotta, valutata (caso per caso) dalla polizia giudiziaria che potrà impartire prescrizioni. Un enorme spazio di discrezionalità interpretativa dove la Pg non si pone più in una logica di dovuta continuità subordinata con il Pm, ma in una quasi illogica parità dove, tra inevitabili diversità di vedute, né l’ambiente né la disastrata produttività nazionale avranno benefici reali e tangibili” 15. Il tema della discrezionalità, infatti, comporta una serie di interrogativi: ad esempio, cosa accadrà nei casi in cui non vi sarà accordo tra organo di vigilanza e Pubblico Ministero in merito alla esistenza o meno dei presupposti per l’applicazione del meccanismo di estinzione del reato con oblazione amministrativa? 16 Si assiste, ad avviso di alcuni, ad un “un capovolgimento, mai visto prima, dei rapporti tra Magistratura e Polizia giudiziaria … Non credo che sia mai capitato prima una cosa del genere ed è difficile immaginare che un P.M. debba dare avviso obbligatorio alla P.G. o meglio organo di vigilanza della notizia reato riguardante ad esempio una discarica abusiva ed aspettare da essa tutti gli adempimenti sopra descritti” 17.

Infine, sul punto, è stato osservato che la mancata puntuale indicazione, ad esempio, delle sole ARPA quali soggetti deputati all’implementazione di tale procedura potrebbe essere una scelta non casuale da parte del legislatore: alla luce di ciò si potrebbe infatti sostenere il coinvolgimento – oltre alle Agenzie ambientali – di altri soggetti in possesso di competenze non strettamente inerenti la materia ambientale. Ciò si correlerebbe, peraltro, alla circostanza che – per espressa previsione di legge – gli artt. 318-bis e ss. sono applicabili alle sole contravvenzioni contenute nel D.L.vo n. 152/2006: si pensi, ad esempio, alle contravvenzioni in materia di scarichi (Parte III, D.L.vo n. 152/2006), per le quali l’ente competente ad applicare la procedura in commento potrebbe essere quello che ha rilasciato la relativa autorizzazione 18.

In conclusione sul punto si riportano le condivisibili osservazioni di chi ha notato come le nuove norme impattino profondamente sul sistema dei controlli: in particolare, ad essere stravolta è “l’operatività degli organi di vigilanza, chiamati ad assumere un nuovo ruolo, innaturale rispetto alla genesi della P.G., con compiti che difficilmente potranno essere svolti senza creare ulteriori problematiche e il rischio che si infilino cavilli e sotterfugi capaci di creare zona franca dei soliti criminali che hanno sempre speculato grazie ad una normativa farraginosa e permissiva”, nonché “tutto l’impianto sanzionatorio e procedurale costruito intorno agli illeciti penali a carattere contravvenzionale contemplati nel Codice dell’Ambiente” 19.

In merito si segnala infine, per completezza, che la Circolare del Ministero del Lavoro n. 25 del 27 febbraio 1996, esplicativa degli aspetti operativi del citato D.L.vo n. 758/1994, sull’individuazione dell’”organo di vigilanza” ha chiarito che debbono esservi ricompresi “altri organi ai quali in ambiti specifici, fonti diverse conferiscono il medesimo dovere di vigilare sull’osservanza di norme che, in via diretta o immediata sono comunque posti a salvaguardia della sicurezza del lavoro”.

Infine, per quanto attiene il terzo punto oggetto della presente disamina, in dottrina è stato rilevato che l’ambito di applicazione delle nuove disposizioni è limitato ai “casi di minor rilievo, come le violazione meramente formali” 20. Lo strumento fornito dalla parte VI-bis, D.L.vo n. 152/2006 si pone sostanzialmente come un’alternativa all’oblazione, più vantaggiosa per quanto riguarda gli importi da versare. Vi è chi, peraltro, ha segnalato che “indagando … le ipotesi di contravvenzioni punite, secondo la distinzione di cui all’articolo 17, c.p., con l’arresto e/o l’ammenda, ci rendiamo immediatamente conto dell’ampia portata applicativa del nuovo sistema deflattivo introdotto dal legislatore, essendo nota la scelta punitiva di sanzionare quasi tutte le ipotesi di reati ambientali contenute nel TUA a titolo di contravvenzioni” 21.

In particolare, è stato evidenziato da chi sostiene la non obbligatorietà dell’utilizzo di tale strumento da parte degli organi competenti, che anche qualora questi ultimi non abbiano dato corso alla procedura in esame l’interessato o il suo difensore potranno richiederne l’applicazione al P.M. 22.

Serle, Altopiano di Cariadeghe, capanno di caccia (loc. Bus del Zel)

Vi è poi chi, alla luce dei principi alla base del meccanismo di estinzione del reato tramite il pagamento dell’oblazione amministrativa, ha concluso che “la prescrizione impartita dall’organo di vigilanza è un atto di polizia giudiziaria e non costituisce quindi, secondo la giurisprudenza, un provvedimento che possa essere impugnato al TAR. … Ciò ha importanti conseguenze. In primo luogo, l’unica sede idonea per contestare nel merito la fondatezza o ragionevolezza del contenuto della prescrizione sarà il processo penale. L’imprenditore che considera illegittima la prescrizione, e che pertanto non ritiene di adempiervi, può soltanto sostenere le proprie ragioni davanti al giudice penale, il quale naturalmente ha sempre il potere di disapplicare la prescrizione se la considera illegittima. In secondo luogo, e conseguentemente, al momento della visita dell’organo di vigilanza l’imprenditore ha un preciso interesse a cercare di discutere da subito con gli ispettori il contenuto di eventuali prescrizioni. E ciò al preciso fine di evitare di trovarsi costretto ad affrontare un procedimento penale per poter contestare il contenuto di prescrizioni considerate illegittime o irragionevoli” 23.

La succitata Circolare del Ministero del Lavoro n. 25 del 27 febbraio 1996, esplicativa degli aspetti operativi del D.L.vo n. 758/1994, sul punto rileva che eventuali doglianze contro la prescrizione, essendo la stessa emessa dall’organo di vigilanza nell’esercizio non già di funzioni amministrative, bensì nell’esplicazione di funzioni di polizia giudiziaria, “non possono che essere sottoposte al pubblico ministero, nella sua qualità di autorità alla cui direzione e vigilanza è ricondotta ad unità tutta l’attività di polizia giudiziaria”.

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1 “Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 122 del 28 maggio 2015 ed in vigore dal 29 maggio 2015.

2 Per approfondimenti sul tema cfr. MAGLIA S., POSTIGLIONE A., “Diritto e gestione dell’ambiente”, Irnerio Editore, 2013, pag. 55. In merito v. anche la recente sentenza Cass. Pen., Sez. III, n. 1786 del 17 gennaio 2014, secondo cui “L’art. 256, c. 4 integra un’ipotesi di reato formale, la cui configurabilità è ipotizzabile sulla base della semplice effettuazione di una delle attività soggette a titolo abilitativo senza osservarne le prescrizioni. La natura di reato di mera condotta fa sì che, per l’integrazione della fattispecie, non assume rilievo l’idoneità della condotta medesima a recare concreto pregiudizio al bene finale, atteso che il bene protetto è anche quello strumentale del controllo amministrativo da parte della pubblica amministrazione”, nonché Cass. III Pen. n. 20277 del 21 maggio 2008: “l’art. 256, c. 4, D.Lgs. 152/06 costituisce una tipica norma penale in bianco, il cui contenuto è delimitato dalla prescrizioni delle autorizzazioni in relazione alla finalità delle stesse e rappresenta un esempio della cd. “amministrativazione del diritto penale”, cioè dell’apprestamento di una sanzione penale per la violazione di disposizioni e precetti o prescrizioni amministrative di particolare rilevanza. Si tratta di un reato di pericolo che si verifica con la semplice inosservanza di una prescrizione prevista nell’autorizzazione, sia che la prescrizione discenda da previsioni legislative recepite nell’autorizzazione, che da prescrizioni integrative inserite dall’ autorità amministrativa”.

3 In www.cortedicassazione.it.

4 “Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 21 del 26 gennaio 1995 – S.O. n. 9 ed in vigore dal 26 aprile 1995.

5 RAMACCI L., atti del corso “Ecoreati – La riforma dei delitti ambientali (L. n. 68/2015): analisi operativa”, Roma, 26 giugno 2015.

6 AIELLO G., “L’altra faccia della Legge n. 68/2015 sugli Ecoreati: il disastro dell’eliminazione delle contravvenzionali  in materia ambientale almeno l’80 % dei reati contravvenzionali buttati nella spazzatura”, inwww.lexambiente.it.

7 In www.procuratrento.it.

8 In www.comune.torino.it/.

9 RAMACCI L., “Prime osservazioni sull’introduzione dei delitti contro l’ambiente nel codice penale e le altre disposizioni della legge 22 maggio 2015, n. 68”, in www.lexambiente.it.

10 AIELLO G., op. cit..

11 Rubricato “Prescrizione”.

12 Sul tema della prescrizione asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata, la Circolare rileva che “quando a procedere è la polizia giudiziaria non specializzata, è necessario che questa si coordini con gli organi tecnici operanti in materia ovvero con altri organi di polizia giudiziaria “specializzata””.

13 FABRIZIO M., “Legge n. 68/2015 sugli Ecoreati: dopo il bastone la carota della prescrizione estintiva”, inhttp://www.studiolegalefabrizio.it.

14 CASTELLANO F., “Un “tagliando di controllo” per le nuove norme”, Ecoscienza, n. 2 – Anno 2015, inwww.arpa.erm.it.

15 FICCO P., “Fra il “troppo” dei delitti ambientali e il “troppo poco” della tenuità del fatto, le contravvenzioni del “Codice ambientale” rischiano di sparire”, Roma, 1 luglio 2015, in www.reteambiente.it.

16 BUTTI L., PERES F., ZALIN M., “I nuovi reati ambientali”, in www.buttiandpartners.com.

17 AIELLO G., op. cit..

18 RAMACCI L., atti del corso “Ecoreati …”, op. cit..

19 AIELLO G., op. cit..

20 RAMACCI L., “Prime osservazioni …”, op. cit..

21 FABRIZIO M., “Non solo ecoreati, nuove norme sulle contravvenzioni nel Testo unico ambientale”, inwww.quotidianoentilocali.ilsole24ore.com.

22 RAMACCI L., atti del corso “Ecoreati …”, op. cit..

23 BUTTI L., PERES F., ZALIN M., op. cit..

Monte di Malo, località Cima, altana di caccia

(foto Stefano Bottazzo, L.A.C., per conto GrIG, E.R., M.Z., S.D., archivio GrIG)